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报考湘大本科层次的学子即将毕业了，但是这并不意味着我们就没有作业了，众所周知，凡是毕业的学子，无论成考大专还是本科都需要准备毕业论文，如此才可以给自己的学业画上一个圆满的句号。今天我校给考生分享的是“浅论公共利益系现代公共管理之本质问题”一文。希望可以帮助大家了解论文写作的规范。

湘大成考毕业论文（设计）任务书

论文（设计）题目：浅论公共利益系现代公共管理之本质问题

一、主要内容及基本要求

公共管理研究通常有两种截然不同的立场：管理者的立场和公众的立场。站在管理者的立场上，公共管理研究主要关注作为公共利益代表者和维护者的公共部门，如何才能对公共事务进行有效的管理。站在公众的立场上，公共管理研究主要关注“公民怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”。显然，这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题：前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点；后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现，前一种主张所说的公共利益多半是抽象的，而后一种主张则意指现实的公共利益，它与公众利益密切相关。事实上，研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一，公共利益是抽象的（虚幻的）还是现实的（具体的）？第二，公共利益与共同利益完全一致吗？围绕这两个问题，本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上，界定公共利益的本质内涵；进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

二、重要研究的问题

1、对“共同利益”的概念辨析

2、公共利益的本质属性

3、公共利益：现代公共管理的本质问题

三、进度安排

序号	各阶段完成的内容	完成时间
1	选题	2013.02.19
2	开题	2013.02.28
3	初稿	2013.03.02
4	修改	2013.03.10
5	定稿	2013.03.20

 

四、应收集的资料及主要参考文献

《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）

（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第131页。）

注：王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第60、61页。）。

注：陈庆云：“公共管理基本模式初探”，载于《中国行政管理》，2000年第8期，第37页。）

对公共管理问题的文献综述

在公共管理中，政府的作用往往引人注目。然而，还有一种组织也可以发挥重要作用，这种组织就是非营利组织(也称社会中介组织、第三部门、非政府组织)。在现代社会，由于人类面对众多难以避免并且越来越尖锐的社会问题，人们逐步认识到，市场机制与政府机制的作用也是有限的。在我国,长期以来，由于种种原因，非营利组织在公共管理中的作用没有引起人们的足够重视。随着社会主义市场经济的发展和社会的转型,我国非营利组织日益增多，其作用也越来越大。而在公共事务复杂化发展的背景下，非营利组织的发展显得更加重要，并起着积极的作用。重视非营利组织的研究，对于改善我国的公共管理，具有十分重要的现实意义。

有关非营利组织的积极作用，学者们讨论的多数是以围绕非营利组织在中国的发展及其作用为主题的。现将我国的非营利组织在如下几个方面的积极作用概括如下：

一、非营利组织当前发展的状态

非营利组织通过沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场，使社会在市场机制的作用下形成新的整合，从而发挥其桥梁和纽带作用。[黎民：《公共管理学》，第245页，高等教育出版社，2003年版]。然而在搜集的各种资料中，有些学者认为，地方政府的改革给社会非营利组织发挥作用提供了空间，社会非营利组织的兴起带动地方经济快速发展，也助推地方政府深化改革：地方政府在职能转变过程中，对社会非营利组织的治理结构和运作能力心存疑虑，不敢大胆授权，态度消极，而社会非营利组织的反应却相当平静。相形之下，学界热情推崇社会非营利组织，激烈批评政府管理方式。我国社会进步的大趋势，要求社会非营利组织健康发展并与地方政府良性互动。对此，需要细致分析改革开放、特别是进入市场经济建设以来，地方政府与社会非营利组织的互动情况。[吴一鸣：《浅谈地方政府与非营利组织的互动》]这就使得非营利组织在社会沟通中扮演着与政府互动并协助政府做好监督、宣传等工作的作用，发挥了其良好的沟通效力。

二、西方学者研究非营利组织作用

根西方国家对非营利性组织及其作用的研究较中国的早些。尤其是在美国，上个世纪80年代以前就形成了以耶鲁大学为中心的研究群体。笔者据在知网、万方网和期刊网以及百度文库、爱问等收到的文章，有关西方学者研究非营利组织的作用共有1485篇，下面将一些西方学者的部分观点展现如下：

美刊《非营利与志愿组织季刊》2007年第36卷发表了德克萨斯科技大学学者罗伯特•麦克唐纳撰写的文章《非营利组织创新研究：组织使命的作用》。文章指出，非营利组织正承受着越来越商业化的压力，越来越关注经济效益。本文调查指出，通过向成员传播使命感可以促进非营利组织的创新，提升组织绩效。

20世纪的最后20年,全球范围内出现了一个令人瞩目的现象———非营利部门的兴起。作为对“政府失灵”和“市场失灵”的解决方案,这一现象部分地可以看作是对20世纪70年代开始的西方公共部门管理危机的回应,也与80年代以来遍及各国的行政改革浪潮和90年代后治理理论的流行相互呼应。非营利部门在世界各国都已日益构成了一股非常重要的社会力量,从协会、基金会,到民办的非营利性的学校、医院、社会服务机构等,它们通过独立自治与志愿参与的机制,实现着多样的公共需求,共同致力于改善人类的生活。

而西方学者研究非营利组织的优势及作用被我国学者吴锦良总结为以下几个方面：（1）促进经济增长；（2）增加就业机会；（3）提供公共物品和弥补政府缺陷；（4）增加资源利用的透明度和合理性；（5）扩大社会公平；（6）培养人们的互助协作精神；（7)协调、监督国际事务。

三、笔者对非营利组织的积极作用阐述一些观点

（一）增强公共领域灵活性

非营利组织的生存空间是以公民社会的成长、公共选择的需要以及市场和政府失灵的存在为前提的，并在一定程度上起了一定的弥补作用。特别是在在公共领域中，非营利组织不仅能对政府起补充作用，而且还能克服在有些情况下政府和市场都会出现失灵的问题。非营利组织比政府更能体察民情，并迅速、灵活地对眼前发生的变化作出反应。

（二）促进和谐社会的构建

非营利组织作为当代人类社会的一项重要的组织创新，在在促进社会民主、倡导社会文明中和实现社会和谐发挥着越来越重要的作用。如今，党的十七届六中全会的暖风吹动下，党和政府更加重视人民生活的文化内容，深化文化体制改革也为非营利性组织提供了更加良好的平台。

（三）易于推动社会公益事业的发展

非营利组织推动开展公益性事业的发展主要特点在于供给形式，这里无论是实物的捐赠还是体力的劳动，非营利组织提供的都是无偿的。而其在一些社会教育、计划生育、社会扶住、再就业、义务劳动、文体活动等领域发挥着不可抹磨灭的作用。而非营利性组织正能与政府合作，更有效地推进这些公益事业的发展，提供无偿的帮助。例如扶贫基金会、希望工程、中国计划生育协会等等。

综上所述，非营利性组织并不是像玉一样的完美无瑕，它就像政府和市场都会失灵一样，也有其瑕疵和局限。但非营利性组织作为一种特殊的组织形式，以它自身所特有的性质和优势，在当代世界各国发挥着不同程度的作用，其发展所在的领域也在悄无声息的慢慢变化，它的重要性在当今社会也愈来愈被重视。

四、参考文献

1、黎民：《公共管理学》，第245页，高等教育出版社，2003年版

2、吴一鸣：《浅谈地方政府与非营利组织的互动》

3、科迪维拉(2001)，【美】安吉洛•M.科迪维拉着，张智仁译，《国家的性格》，上海世纪出版集团

4、（美）罗伯特•D•帕特南著，王列、赖海榕译：《使民主运转起来》，第120页，江西人民出版社，2001年版

5、国家发展和改革委员会宏观经济研究院、北京大学志愿服务与福利研究中心丁元竹学者《公共服务与非营利组织的作用》

6、南京工业大学陈汝军在《我国非政府组织扶贫的措施及效果》

7、王名著的《NGO及其在扶贫开发中的作用》（载《清华大学学报》2001年第1期）

8、陈新民：《试论非营利组织在社会保障中的作用》

9、美国莱斯特•M．萨拉蒙等著，贾西津、魏玉等译《全球公民社会:非营利部门视界》

10、李珍刚：《论非营利组织在公共管理中的作用》，载《岭南学刊》2002年第6期

11、何增科主编：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2002年版

12、吴锦良：《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社2001年版

浅论公共利益系现代公共管理之本质问题

摘要：现代公共管理与传统管理的区别集中体现在是否将目标定位在公共利益上，公共管理不仅为社会提供高效优质服务，而且更应当强调社会公平，因为社会公平是作为分配的公共服务的法律和现实基础。当代新公共管理倡导是从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织，进而把公共管理和公共行政区分开来。

关键词：共同利益；公共利益；新公共管理运动；公共物品

Publicinterestistheessenceofmodernpublicmanagementproblems

Abstract：Thedifferencebetweenthemodernpublicmanagementandtraditionalmanagementfocusedonwhetherwillbetargetedinthepublicinterest,publicmanagementnotonlyprovidesthehighqualityserviceforthesociety,butalsoshouldemphasizesocialjustice,becausesocialjusticeisfortheallocationofpublicservicelawandpracticalbasis.Thenewpublicmanagementadvocatesistounderstandpublicmanagementfromtheextensivemeaningofsubject,thesubjectofpublicmanagementisnolongerlimitedtogovernmentandorganization,andthendistinguishbetweenpublicmanagementandpublicadministration.

Keywords：Commoninterests;publicinterests;themovementofnewpublicmanagement;publicgoods

目录

一、对“共同利益”的概念辨析1

（一）共同利益与共同体利益2

1.共同体的规模与共同体利益2

2.共同体的性质与共同体利益3

3.共同体的层次与共同体利益3

（二）作为利益关系产物的共同利益4

1.共同利益的本质属性4

2.共同利益的动态变化性4

二、公共利益的本质属性5

（一）公共利益的内涵5

（二）公共利益的本质属性6

1.公共利益的客观性6

2.公共利益的社会共享性6

三、公共利益：现代公共管理的本质问题7

浅论公共利益系现代公共管理之本质问题

公共管理研究通常有两种截然不同的立场：管理者的立场和公众的立场。站在管理者的立场上，公共管理研究主要关注作为公共利益代表者和维护者的公共部门，如何才能对公共事务进行有效的管理。站在公众的立场上，公共管理研究主要关注“公民怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”（注：howard　frant：useful　to　whom？public　management　research，social　science，and　the　standpoint　problem，international　public　management　journal，volume　2，number　2，1999，p.324.）。显然，这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题：前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点;后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现，前一种主张所说的公共利益多半是抽象的，而后一种主张则意指现实的公共利益，它与公众利益密切相关。

事实上，研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一，公共利益是抽象的（虚幻的）还是现实的（具体的）？第二，公共利益与共同利益完全一致吗？围绕这两个问题，本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上，界定公共利益的本质内涵;进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

一、对“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即common　interest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）

可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。

同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。

（一）共同利益与共同体利益

共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以采取几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性;二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。

1.共同体的规模与共同体利益

共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简单、越狭窄;共同体规模越大，共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。

最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下，利益聚合比较容易实现;或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大，利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难，因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境：“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益？

通常认为，不管采取怎样的表达机制，共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了，他们就会游离于共同体之外，共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现，共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是：这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认，但在实际上应该得到实现。就是说，共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度，它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。

比如，人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性;一旦共同体安全受到威胁时，任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如，在追求共同体利益的过程中，共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了，此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益;当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时，保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见，形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。

这表明，共同体利益并不否认差异性和客观性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客观的“普遍利益”。

2.共同体的性质与共同体利益

以上，我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上，除了规模之外，共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如，对于组织这类利益共同体来说，我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然，两者都具有各自的共同利益，但因为性质和价值取向的差异，其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说，“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别，而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”（注：david　mathasen：the　new　public　management　and　its　critics，international　public　management　journal，volume　2，numberl，1999.）。

在这里，政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为，政府也是有自身利益的，因而并不见得能够代表公共利益。事实上，这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益，而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为，这两种共同体的利益根本一致;而在公共选择理论看来，两者可能相分离。可见，共同体的共同利益并不等同于公共利益，这取决于共同体利益的指向。

3.共同体的层次与共同体利益

既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体，那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言，人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益，两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如，我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体，国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益，一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏，这是对人类社会整体利益的威胁;同样，一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面，可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作，则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。

这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说，政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体，但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体，那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”，在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明：不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上，国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。

上述分析表明，共同体利益首先是共同利益，它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升，共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时，在探讨共同体利益是否是共同利益时，必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。

（二）作为利益关系产物的共同利益

在探讨共同体利益时，实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外，共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为，“由于利益自我性和社会性的作用，任何利益关系中都包含着三种利益内容，即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说，共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”（注：王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第60、61页。）。对此我们可以进一步地引伸：

1.共同利益的本质属性

如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话，那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说，不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中，由于“原构利益主体”的性质不同，所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益，显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之，不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质，也可能具有公共的性质。

2.共同利益的动态变化性

尽管利益关系具有相对的稳定性，但它也不是一成不变的。按照上述逻辑，如果利益关系发生变化，那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说，共同利益也具有动态变化性，而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化，那么共同利益的公共性或私人性就不会变化;如果两者同时发生变化，那就意味着利益关系本身发生了变化。显然，两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益，与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物，可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。

由此可见，共同利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说，不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益，尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么，到底应该如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本质属性

从上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陈庆云：“公共管理基本模式初探”，载于《中国行政管理》，2000年第8期，第37页。），尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系，还需要对“公共利益（publicinterest）”作出概念上的界定。

（一）公共利益的内涵

按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第1196页。）在这里，公众是一个集合名词，公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体，与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及，共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识，公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。

其次，公共利益意为“公众的或与公众有关的”，它与公众利益密切相关（这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的）。不过，公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的;公众除了消费公共物品之外;还大量地消费私人物品。反之，公共利益则应该代表公众利益，否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。

再次，公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来，政府也具有自利性，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面，往往存在认识上的误区：即因为政府是代表者和维护者，而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上，西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治，以及“治理（govenance）”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第4页。）;非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。

（二）公共利益的本质属性

作为共同体利益和公众利益，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位，并没有告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下，公共利益也具有一些基本的属性。

1.公共利益的客观性

公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。

2.公共利益的社会共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”;公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。

以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的，但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第26页。）如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式;进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。

需要特别指出的是，公共物品的这种特征往往被误解，即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在，但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。

从纵向上来说，我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性：（1）全球性或国际性公共物品：世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识，都是国际公共物品的例子。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第131页。）（2）全国性公共物品：提供宪法、法律等制度安排，国家安全和防务，发展初等教育，进行基础设施建设，跨地区的公共设施（比如道路），都是全国性公共物品。（3）地方性公共物品：地方基础设施（比如城市道路）、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。（4）社区性公共物品：社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。

从横向上来说，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样化的：（1）基础性的公共物品，主要是指基础设施一类的公共工程。（2）管制性的公共物品，指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。（3）保障性公共物品，比如社会保障、疾病防治。（4）服务性公共物品，比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。

由此可见，公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上，公共利益就不是一个抽象的概念，而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式，从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。

三、公共利益：现代公共管理的本质问题

从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出，既然公共利益具有社会共享性，既然它具有相对普遍的影响力，那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样，对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场，即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过，新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场，顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标，它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时，市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此，转向公众立场有相当的合理性和现实基础。

站在公众的立场上，公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现;而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问，政府是最大的、有组织的供给主体，这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现，政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。

新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计，也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解：

第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作性伙伴关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。

第二，政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。

第三，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。

可见，政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里，其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中，但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。由此可以认为，公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放主体体系。这也是与国外公共管理仅仅聚焦于公共部门相区别的一个标志。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。

同时，以公众为立场并不代表公众只是被动的、挑剔的消费者，因而也并不是与公共管理主体相对立的群体。既然公众可以从公共物品中“共同受益”，他们也应该付出相应的“代价”。除了以税收等方式集体地购买不特定的公共物品之外，公民参与也是实现公共利益的重要手段。它不仅是集体表达利益需求的途径，也是与公共管理主体合作从而降低管理成本的方式。

综上所述，不管采取什么样的立场，公共管理都应该以公共利益为核心。而研究立场从管理者向公众的转变则要求公共文化的转型。新型的公共文化同样需要关注公共利益这个本质问题，需要关注政府的公共管理，但更需要建立多元化的管理主体体系、建立与公众之间的良性合作关系。这是现代公共管理的战略性管理框架。

参考文献

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文章标题：湘大成考论文：浅论公共利益系现代公共管理之



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